Az elmúlt évtizedek egyik legfontosabb felismerése, hogy a környezetvédelem nem tekinthető a társadalom különálló, elszigetelt szektorának. A környezeti problémák ugyanis szinte minden szakterületet érintenek az egyes gazdasági ágazatoktól a külpolitikán át a tudományokig. A környezetvédelemnek ezért meg kell jelennie minden szaktevékenységben, s ennek tükröződnie kell az irányítási-intézményi struktúrákban is.
A környezetvédelem hosszú távú gondolkodást, távlatos politikát igényel, benne a stratégiai döntéseknek jóval nagyobb hangsúlyt kell kapniuk, mint más szakterületek esetében. A környezetrombolás megállítása, hosszabb távon az állapot javítása olyan stratégiát igényel, amely a társadalom egészének közös érdekeit képviseli. Feladata, hogy a rövid távú gazdasági előnyökkel szemben a természeti erőforrásoknak a fenntartható fejlődést biztosító ésszerű hasznosításáért lépjen fel. Az ökológiai stabilitás megőrzését szolgálja az ökonómiai érdekek gyakori túlsúlyával szemben. A feladatok sorában nem szabad megfeledkezni arról, hogy döntő fontosságú az egyén szerepvállalása. A stratégiának őt is meg kell céloznia, hogy növelje a környezetminőség iránti igényeit és egyúttal visszaadja a hitét abban, hogy érdemes és lehetséges a jövő alakításának részesévé válnia. A környezetvédelemben az említett mozzanatok országos szintű koordinálását a környezetpolitika végzi. A környezetpolitika összetett kormányzati szintű stratégia és eszközrendszer összessége. Olyan – tudományosan megalapozott – társadalmi érdekeket feltáró, ütköztető és a társadalom számára legmegfelelőbb hosszú távú környezeti érdekekkel céltudatosan ötvöző szemlélet és magatartásforma kialakítása, amely a környezet megőrzését és fejlesztését irányozza elő. A környezetpolitika soha nem lehet merev cél- és eszközgyűjtemény, időhöz és térhez igazodó dinamizmus jellemzi. A magyar környezetpolitikában természeti erőforrásaink és környezeti értékeink jelenlegi színvonalának megőrzése kellene, hogy prioritást élvezzen. El kellene érni, hogy környezetünk állapotának romló üteme mérséklődjék, illetve a javulás optimális feltételei megtermelődjenek.
Az európai parlamentáris demokráciákban egy minisztériumban a bürokratikus, szakmai és a politikai elem találkozásának és elválasztásának különböző típusai alakultak ki. Az alapmodellek a következők.
1. Francia (kontinentális) modell: itt a minisztérium az adminisztráció csúcsaként emelkedik be a kormányba, így a miniszter úgy tagja a kormánynak is, hogy közben egyben az adminisztráció csúcsvezetője.
2. Brit modell: a brit miniszternek nem kell szükségszerűen a minisztériumi adminisztráció csúcsvezetőjének is lennie. Így a kabinetrendszer következtében egyes brit miniszterek végül nem is tagjai a kormánynak. Ezzel viszont a francia megoldással szemben sokkal nagyobb szabadságot is élvez akár a kormányfővel szemben is.
3. Svéd, illetve finn modell: ezekben az országokban a minisztérium mindössze a miniszter titkárságaként működik. Méretét tekintve is sokkal szerényebb, mint más polgári demokratikus politikai rendszerekben. (Maga a teljes központi igazgatás ennél tágabb kört fed le, a minisztériumokon kívül még ide tartoznak az azoknál sokkal terebélyesebb autonóm hatóságok is.) Ebben az eléggé letisztult és élesen elválasztott rendszerben a minisztérium a politikum területe, a politikacsinálás fóruma, ahol a különböző szakértők stb. dolgozzák ki a törvényjavaslatokat, alkotják meg a szakpolitika meghatározó kérdéseit, készítik el a politikus miniszter beszédeit. Az autonóm hatóságoknak viszont magát a politikát kell végrehajtaniuk.
E három fő típus közül a magyar alapvetően a brittől és a skandinávtól mindig is távolabb állt. Kisebb változások ellenére a két szféra kapcsolata hosszú ideje a nemzetközi példákhoz hasonló problémákat vet fel Magyarországon is. A kormányzás és végrehajtás funkcióinak egybeolvadása, a kettős természet jelensége elég réginek mutatkozik akár a magyar kormányzati rendszer esetében is, hiszen a probléma már régóta ismeretes és a tudományos irodalom is ennek megfelelően igen korán elkezdett vele foglalkozni. Fontos kiemelni azt is, hogy végeredményben az kormányoz, aki dönt. De hogy ki dönt igazán, az ebben a bonyolult kormányzati közigazgatási rendszer összetett szervezeti, illetve szociológiai hálójában már egyre nehezebben tisztázható le. A demokratikus döntési folyamatok egyik nélkülözhetetlen eleme az információ, illetve a döntési alternatívák felállításának szabad lehetősége. Ha ugyanis a kormányhoz, a politikai döntéshozók teljes köréhez nem jut el minden lehetséges, valós döntési alternatíva, akkor a tényleges döntéselőkészítők, például a közigazgatási apparátus válhat az igazi döntéshozóvá. A kormányzásnak az utóbbi évtizedek legújabb politikai jelenségeinek következtében, mint általában a kormányzat feladatainak fokozódó terjeszkedése, a kettős természete mellett további arcai jelennek meg. Napjainkban a kormányzás elsősorban inkább a makropolitika szintjén zajlik, stratégiai jellegű kérdésekre vonatkozik. Növekszik az átfogó, globális problémák megoldásának irányába, hosszabb távú és jövő felé mutató orientációja. A társadalom innovációjára helyeződik a hangsúly, emiatt egy általános menedzselésre is szükségük van az államoknak, például a nemzetközi környezetükben.
A nyugati típusú demokráciák kormányzatainak legfontosabb funkciói között ma már kiemelt helyet foglal el az élet minőségének védelme: a környezetvédelem szem előtt tartása, a fenntartható fejlődés biztosítása. A 2010-es kormányzati átalakítássorozat minden korábbinál jelentősebb váltásként értékelhető a magyar kormányzati rendszer történetében. A minisztériumok száma, mérete, politikai helyzete, belső tagoltsága, valamint a szakpolitikák egymáshoz történő kapcsolódása területén soha nem látott változások mentek végbe egyetlen lépésben. A kormányzati rendszer fejlődése történetében mindez olyan mérföldkő volt, amely paradigmaváltást jelezhet előre. Nem csak egyszerűen a struktúra alapjait cserélték ki szinte teljesen, hanem az egyes szakpolitikák új típusú kezelése, a gyakorlatban megnyilvánuló hatalomgyakorlási forma megváltozása mind-mind a kormányzati rendszer minőségi átalakulásához is vezethet. A korábbi fejlődési út, ami a kisebb-nagyobb diszkontinuitások ellenére is folyamatosnak tűnt, egyetlen kormányzati döntéssel zárójelbe lett téve, és helyette ezzel egy alapjaiban teljesen új kormányzati struktúra kiépülésének a lehetőségét teremtették meg. Továbbra sem teljesen változatlan a szerkezet, habár a főbb elemek megmaradtak, mint maga az integrált tárcastruktúra, de mégis további folyamatos szakpolitikai átcsoportosítások történtek, az állandóság nem tért vissza, sok esetben ad hoc személyi változások függvényében történtek intézményi, szerkezeti átalakítások. A modern kormányzás – európai szabvány szerint – a civil szférával partneri viszonyt kiépítő, nyitott és átlátható, érdekegyeztetésre, konfliktusfeloldásra törekvő kormányzás.
Az elmúlt három évtizedben számos környezet- és szakmapolitikai koncepciót, jogszabályt és feladattervet dolgoztak ki Magyarországon, s a környezettel összefüggő tennivalók igen gyakran szerepeltek a kormány és a parlament napirendjén. A környezet védelméért tett eddigi intézkedések azonban legfeljebb csak mérsékelték a helyzet romlását, ám a folyamat lényegén érdemben nem változtattak. Szinte minden környezeti elem állapota tovább romlott, ami a társadalom számára már ma is a környezethasználat kényszerű korlátozásával és az egészséges környezet beszűkülésével jár, a jövő nemzedékei számára pedig az életfeltételek és a környezetbiztonság jelentős rosszabbodását ígéri. Minden túlzás nélkül állítható, hogy a környezeti feltételek ilyetén változása hosszú távon országunk fejlődésének kényszerű, a későbbiekben már nagy valószínűséggel nem elhárítható akadályává válik.
Jelenleg a környezetügy szervezetrendszerének alábbi szintjeit különböztethetjük meg:
kormányzati szint:
-Agrárminisztérium (környezet- és természetvédelem)
– Belügyminisztérium (vízügy)
– Nemzeti Fejlesztési Minisztérium (energetika)
– Országos Vízügyi Hivatal (OVH)
Területi szint:
10+2 környezetvédelmi és természetvédelmi felügyelőség (környezetvédelmi és természetvédelmi hatósági hatáskör)
– 10 db nemzeti park igazgatóság
– 12 NEKI Kirendeltség
– 12 db vízügyi igazgatóság (vízügyi hatósági hatáskör).
Gyakorlatilag évente, kétévente változik (változott) a szervezet kialakítása, a feladatok, a hatáskörök. A szervezetnek soha nem volt egy stabil pontja, amihez képest meg lehetett volna határozni, hogy milyen feladatok, hatáskörök ellátása az alapvető cél. A bürokratikus szervezet főbb jellemzői a rögzített hatáskörök és szabályok léte, a hierarchia, a szakértelem követelménye (professzionalizmus), amelyhez viszonylagos állandóság (stabilitás) és folyamatos feladatellátás (folyamatosság) is kapcsolódik. Ezek adott esetben nemcsak a szervezet hátrányai, hanem egyben értékei is. A folyamatos szervezeti változások hatásai jól leírhatók a strukturális tehetetlenség elméletével (Hannan és Freeman 1977), mely szerint a szervezetek viszonylag tehetetlen egységek, amelyek számára a változások adaptálása nem csak nehéz és ritka, hanem legalább annyira veszélyes is. A struktúra újratermelődő képessége és tehetetlensége annak korával együtt nő, s a kulcsfontosságú tulajdonságok változtatásával való kísérletezés csökkenti a szervezet teljesítményét és hatékonyságát. A nagy szervezeti méret és magas kor a rövid idejű sokk túlélését valószínűsíti, amely sokkot a gyökeres változások váltják ki. A gyökeres változás rövid távon tönkre tehetik a szervezetet, ha a túléléshez szükséges adaptációs képességek túl magas kockázatvállalással párosulnak. A strukturális tehetetlenség-elmélet megalkotói szerint, egy szervezeti egység minél régebb óta létezik, annál jobban tud adaptálódni egy kihíváshoz, s minél fiatalabb, az adaptációban számára annál inkább benne van a bukás lehetősége.
A környezetvédelmi intézményrendszer feladat- és hatásköre, annak bővülése vagy szűkülése illetve aktuális kiterjedése hű tükre annak, amit egy ország államigazgatása a fenntarthatóságról, annak fontosságáról gondol. A nem megfelelő döntések sorozatával az állami környezet- és természetvédelem helyzete és szerepe egyértelműen gyengült. A folyamatban és a jogszabály alkotó munkában egyaránt gyakran érezhető az össztársadalmi érdek érvényesülésének hiánya. Ha a trend folytatódik, a folyamat egyértelmű következménye lesz a az épített és természeti környezet állapotának romlása hazánkban, amelynek nemcsak a jövő generációk, hanem a ma élő emberek is vesztesei lesznek. A környezetvédelmi intézményrendszer gyengítése ellentétben áll Magyarország Alaptörvényével, amely szerint a természeti erőforrások védelme az állam és mindenki kötelessége.
Ahhoz, hogy Magyarország hatályban lévő Alaptörvényéből és számos alkotmánybírósági határozatból következően a környezet- és természetvédelem hatósági intézményrendszere valóban betöltse az egészséges környezethez való jog legfontosabb intézményi garanciáját betölteni hivatott szerepét hatékony, jól működő és átlátható intézményrendszerre, valamint erős társadalmi beágyazottságra van szükség. Ez egyaránt megköveteli a környezet- és természetvédelmi hatóságok és a társintézményeik megerősítését. Át kell venni – a hazai viszonyokra alkalmazva – az e téren élen járó országok gyakorlatát és érvényesíteni a vonatkozó uniós ajánlásokat. Magyarország épített és természeti környezetének hatékony és hosszú távú megőrzése, az állampolgárok egészséges környezethez való jogainak biztosítása csupán egy megfelelően strukturált és finanszírozott állami intézményrendszerrel és egy működőképes Környezetvédelmi Minisztérium létrehozásával lehetséges.
Zsák Ferenc Tibor
